Uitvoering van het grondbeleid

Met het grondbeleid richten we ons op het gebruik van de grond als bepalende factor voor de kwaliteit van de leefomgeving. Daarbij hanteren we de volgende doelstellingen die ons legitimeren om in te grijpen in de grondmarkt:

• Het bevorderen van een maatschappelijk gewenst ruimtegebruik;
• Het verhogen van de kwaliteit van het ruimtegebruik;
• Het bevorderen van een rechtvaardige verdeling van kosten en opbrengsten over gebruikers, grondeigenaren, ontwikkelaars, corporaties en de overheid.

Een belangrijke voorwaarde hierbij is transparantie. Wij moeten aan de markt duidelijk kunnen maken waarom publiekrechtelijke middelen worden ingezet of waarom in andere gevallen als marktpartij wordt geopereerd.
Het grondbeleid kan actief, passief of door middel van een tussenvorm (samenwerking) worden gevoerd. Bij actief grondbeleid wordt de grond voor eigen rekening en risico aangekocht, bouw- en woonrijp gemaakt en in eigen beheer uitgegeven. In de passieve rol draagt de marktpartij het volledige risico. Bij samenwerking is er sprake van locatieontwikkeling in samenwerking met de markt, waarbij het risico, de winst en de zeggenschap gedeeld worden op grond van datgene wat is overeengekomen.
De huidige situatie in Groningen laat een mix zien van actief grondbeleid, faciliterend grondbeleid en samenwerking. Projecten waarvoor de gemeente een actief grondbeleid heeft gevoerd zijn onder meer Grote Markt, Ciboga, Suikerfabriek etc. Projecten waarbij de gemeente heeft gefaciliteerd, door middel van aanpassing van het bestemmingsplan, zijn bijvoorbeeld Hoendiep. Het inzetten van grondbeleid om door de raad gestelde doelen te realiseren is afhankelijk van de opgave.  

Actieve inzet van het grondbeleid kan zich onder meer voordoen:

• Voor toekomstige gebiedsontwikkeling of transformatie;
• Om een positie in een gebied veilig te stellen om zo langs privaatrechtelijke weg invloed te hebben op de ontwikkelingen;
• Voor een concreet doel;
• Om over ruilobjecten te beschikken;
• Om ongewenste ontwikkelingen op een locatie te voorkomen;
• Om gewenste ontwikkelingen te stimuleren of aan te jagen;
• Om belemmeringen (bijv. milieucontouren of verkeer aantrekkende functie) voor de omgeving weg te nemen en daarmee ontwikkelingen mogelijk te maken;
• Vanwege aansluiting aan huidig bezit (buurmans grond);
• Om in geval van marktfalen mogelijkheden te hebben;

Het ruimtelijk ordeningsbeleid in Nederland is naast de goede ruimtelijke ordening gestoeld op economische uitvoerbaarheid. Actief grondbeleid werd gevoerd wat voor de betaalbaarheid van de ruimtelijke ontwikkeling de volgende voordelen had.  Overschotten op het ene plan (veelal uitleg) kunnen via het grondbedrijf worden ingezet voor ontwikkeling van niet rendabele (binnenstedelijke) locaties. Binnen het ruimtelijke domein vindt een verschuiving plaats van grote ontwikkeling in uitleggebieden naar meer kleinschalige binnenstedelijke ontwikkelingen. Ook zal de herontwikkeling van bestaand vastgoed meer prominent op de agenda staan. Bij deze ontwikkelingen ontstaat veelal een tekort op de grondexploitatie door onder meer de inbrengwaarde van bestaand vastgoed. Daarnaast zijn er veelal extra kosten verbonden door inpassing van de nieuwe ontwikkeling in bestaand stedelijk gebied, door onder meer de aanleg van wegen, bruggen, tunnels, parken enzovoort. De verwachting is dat grondexploitaties als inkomstenbron voorlopig voor de ruimtelijke ordening beperkt zijn
Desalniettemin zal naar verwachting grondbeleid nodig zijn. Alle prognoses geven aan dat de stad de komende jaren fors zal blijven groeien. Om deze groei op te kunnen vangen heeft de stad een acute woningbouwopgave van 20.000 woningen tot 2030. Die groei is alleen te realiseren als we randvoorwaardelijk investeren. Niet alleen in de stadsuitleg (Meerstad, Reitdiep, de Held) en inbreiding door transformaties binnen bestaand stedelijk gebied (Oosterhamrikzone, Eemskanaal-zone, Suikerfabrieksterrein, Stationsgebied-Zuid), maar ook in de bereikbaarheids-opgave (Oosterhamrikzone, Emmaviaduct en Westelijke Ringweg). Naast deze investeringen op stedelijke schaal blijft wijkvernieuwing nodig om de stad leefbaar en aantrekkelijk te houden voor de huidige bewoners en nieuwkomers uit binnen- en buitenland. Naar verwachting de financierbaarheid in de komende jaren een agendapunt worden. Temeer ook omdat de subsidiestromen aanzienlijk zijn afgenomen.  

De rol van gemeente is afhankelijk van de opgave en situatie. Voor de komende jaren maken wij per locatie opnieuw de afweging met welk instrument (passief, faciliterend of actief) het beste ingezet kan worden met welk doel en wat zijn de randvoorwaarden. Deze benadering vertalen we voor het grondbeleid in situationeel grondbeleid.

Strategisch vastgoed
Het strategische vastgoed bestaat voornamelijk uit onroerende zaken die aangekocht zijn ten behoeve van (her)ontwikkeling. In de periode tussen aankoop en de start van de (her)ontwikkeling beheren en exploiteren wij de gekochte gronden en bebouwde onroerende zaken. De gronden die ingezet worden voor de uitvoering van het grondbeleid zijn geclassificeerd in diverse categorieën. Wij hanteren de volgende indeling:

• Materiële vaste activa –nog te ontwikkelen bouwgronden;
• Niet in exploitatie te nemen eigendommen;
• In erfpacht of anderszins uitgegeven eigendommen;
• In (bouwgrond)exploitatie genomen eigendommen (grondexploitaties en bouwrijpe kavels);

Naast deze categorieën bestaat de categorie “verhuurde kavels”. Deze categorie is later om administratief beheer technische redenen en bestaat uit eigendommen uit de vier categorieën zoals benoemd in de verordening. Dit is een verzamelcategorie waarin alle verhuurde eigendommen worden opgenomen voor de periode waarin ze worden verhuurd.  Onderstaand zal per onderdeel de ontwikkelingen worden weergegeven.

Materiële vaste activa – nog te ontwikkelen gronden
Door een wetswijziging wordt vanaf 1 januari 2016 de strategische grondvoorraad ondergebracht onder de Materiële vaste activa – gronden en terreinen en bedrijfsgebouwen. De omvang van de voorraad nog te ontwikkelen gronden en terreinen (inclusief slooppanden) bedraagt 65,9 miljoen euro per 31 december 2015. Per 1 januari is de strategische grondvoorraad gesplitst in gronden en terreinen met een boekwaarde van 51,2 miljoen euro en bedrijfsgebouwen (slooppanden) 14,7 miljoen euro. Per 31 december 2016 bedraagt de boekwaarde van de gronden en terreinen 58,1 miljoen euro en de bedrijfsgebouwen 13,5 miljoen euro. In deze boekwaarde is een voorziening opgenomen van 26,0 miljoen euro bij de gronden en terreinen respectievelijk 25,0 miljoen euro voor de slooppanden. Van deze boekwaarde heeft 40 miljoen euro betrekking op de Suikerfabriek.

Marktwaardetoets

Door een wetswijziging wordt vanaf 1 januari 2016 de strategische grondvoorraad ondergebracht onder de Materiële vaste activa – gronden en terreinen. Deze wijziging heeft met name impact op de waardering van de gronden. Gronden en onroerende zaken moeten gewaardeerd worden tegen verkrijgingsprijs dan wel lagere marktwaarde op basis van taxaties. Eind 2015 zijn nagenoeg alle bezittingen gewaardeerd tegen een OZB-waarde gebaseerd op huidige bestemming met uitzondering van de Suikerfabriek locatie. Door diverse factoren bestaat het risico dat de getaxeerde marktwaarde lager is dan de huidige boekwaarde. Deze nieuwe regeling heeft een overgangstermijn van 4 jaar. In de periode 2017 tot en met 2019 willen we gefaseerd de marktwaardetoets uitvoeren op het grondbezit. Globaal hanteren wij hierbij het volgende schema.

De Suikerfabrieklocatie is in 2010 verworven waarbij tot circa 2025 (een deel van de locatie) tijdelijk beheerd wordt en daarna een permanente invulling gaat krijgen. Voor de tijdelijke invulling en exploitatie van de gronden van de Suikerfabriek hebben wij 20 april 2015 een samenwerkingsovereenkomst en het huurcontract met Exploitatie Suikerunie Terrein BV (Ploeg id3) gesloten. Met deze overeenkomsten is Exploitatie SuikerunieTerrein BV huurder geworden van het ruim 14 hectare grote voorterrein, met uitzondering van schoorsteen en daarmee opdrachtnemer voor de invulling en het beheer. Verder is in 2014 ongeveer 20 hectare grond in bruikleen gegeven bij de agrarische onderwijsinstelling Terra om praktijkonderwijs te geven. Momenteel werkt Terra aan een haalbaarheidsstudie voor een praktijkleercentrum.

Een andere consequentie van deze wetswijziging 2016 is dat de exploitatielasten onder aftrek van de opbrengsten ten laste van het jaarresultaat worden gebracht. De mogelijkheid om exploitatielasten van gronden die niet zijn opgenomen in een grondexploitatie te activeren, is vervallen. Deze lasten moeten ten laste van het jaarresultaat gebracht worden.  In de begroting 2018 hebben wij een exploitatienadeel exclusief de locatie Suikerfabriek opgenomen van ongeveer 2,9 miljoen euro . Voor de jaarlijkse exploitatielasten van het Suikerfabrieklocatie is een structureel budget van 1,6 miljoen euro beschikbaar.

De boekwaarde van de strategische voorraad is voor het merendeel gewaardeerd op de lagere marktwaarde. De marktwaarde kan jaarlijks fluctueren Jaarlijks wordt de boekwaarde beoordeelt op basis van de OZB-waarde dan wel taxatiewaarde. De omvang van de afwijking is op dit moment niet in te schatten. In het exploitatienadeel van de strategische grondvoorraad hebben wij een stelpost opgenomen (ongeveer 2,5% van de boekwaarde exclusief Suikerfabrieklocatie) om een mogelijke daling op te vangen.

De verordening op de grondbank geeft ons de mogelijkheid om vooraf op basis van de vastgestelde structuurplannen, visies en bestemmingsplannen en het verwervingsplan strategische aankopen te verrichten en hierover achteraf verantwoording af te leggen. Bij de nieuwe nota grondbeleid gaan we nader in op het verwervingsplan.

Bouwrijpe kavels
De categorie bouwrijpe kavels betreft gronden die na het afsluiten van een grondexploitatie nog niet verkocht zijn en beschikbaar zijn om te verkopen. De boekwaarde per 31 december 2016 bedraagt ruim 10,9 miljoen euro.

Erfpacht

De boekwaarde per 31 december 2016 bedraagt 3,0 miljoen euro. Op deze boekwaarde is een voorziening afkoopsommen in mindering gebracht. Naar aanleiding van de opmerkingen van de accountant bij de jaarrekening 2016 wordt de waardering en de presentatie van de boekwaarde en voorziening afkoopsommen in 2017 tegen het licht gehouden. In de jaarrekening 2017 komen wij hierop terug.

In september 2013 heeft de gemeenteraad besloten dat particuliere woning-bezittende erfpachters de keuzemogelijkheid krijgen om de blote eigendom te verwerven. Tot en met 31 december 2015 hebben 42 erfpachters de blote eigendom gekocht, waarvan de totale koopsom circa 702 duizend euro bedroeg. Inmiddels is de rente op staatsleningen gedaald. Hierdoor is de jaarlijkse erfpachtcanon verlaagd en is het financieel niet aantrekkelijk om het blooeigendom te kopen. In 2016 hebben geen verkopen. plaatsgevonden

Verder is onder de categorie erfpacht de “commerciële erfpacht Waagstraat” ondergebracht. De canon bij commerciële erfpacht is afhankelijk van de gerealiseerde huuropbrengsten en kosten van de erfpachter. Het jaarlijkse resultaat bestaat uit de canonopbrengsten minus de rentekosten en een vergoeding van de huurlasten van het kernvastgoed (circa 200 duizend euro).

Op 1 januari 2015 heeft de vijfjaarlijkse canonherziening plaatsgevonden. Afhankelijk van de van toepassing zijnde erfpachtvoorwaarden is de canon verlaagd doordat  te hanteren rentepercentages in de afgelopen jaren zijn gedaald. Hierdoor zijn de opbrengsten en het resultaat afgenomen ten opzichte van voorgaande jaren. De begrote opbrengsten minus kosten in 2018 bedragen 0,13 miljoen euro  voordelig.

Verhuurde kavels/Binnenbezittingen
De categorie verhuurde kavels betreft gemeentelijke panden en percelen grond die binnen het grondbeleid nog geen directe bestemming hebben en die voor langere tijd worden verhuurd of verpacht.  Het beleidsmatige uitgangspunt voor deze panden is: 'het op commerciële basis beheren van al dan niet tijdelijke, bij de gemeente in eigendom zijnde, onroerende zaken, met inachtneming van de gewenste bestemmingsflexibiliteit.' De boekwaarde van deze kavels per 31 december 2016 bedraagt 3,8  miljoen euro euro euro . Jaarlijks wordt het exploitatieresultaat bepaald en verrekend met de reserve grondzaken. Het begrote resultaat in 2018 bedraagt 188 duizend euro

Grondexploitaties
De commissie BBV heeft op 5 maart 2016 de nieuwe Notitie Grondexploitaties 2016 gepubliceerd. Deze notitie bevat wijzigingen die vanaf 1 januari 2016 van kracht zijn voor de verslaggeving van grondexploitaties. De belangrijkste wijzigingen zijn:

• Er is een meer duidelijke definitie tussen een grondexploitatie en een investeringsproject. Een grondexploitatie zijn gronden die zich in het transformatieproces bevinden waarbij in bezit zijnde grond en (eventueel) aanwezige opstallen worden omgevormd naar bouwrijpe grond met als oogmerk (opnieuw) te worden uitgegeven.
• De voortschrijdende richttermijn voor grondexploitaties is maximaal 10 jaar. Hier kan goed gemotiveerd bij raadsbesluit en toegelicht in de jaarstukken van afgeweken worden. Voor langer durende grondexploitaties moeten aanvullende beheersmaatregelen worden genomen. Een verplichte maatregel is dat geen indexering meer mag worden toegepast voor opbrengsten later dan 10 jaar;
• Bij de kostentoerekening aan de grondexploitaties binnen het BBV wordt het verplicht aan te sluiten op de kostenverhaalsmogelijkheden zoals benoemd in de Wet op de ruimtelijke ordening (Wro) en het Besluit ruimtelijke ordening (Bro);
• De rente die wordt toegerekend aan grondexploitaties moet worden gebaseerd op de werkelijke rente over het vreemd vermogen en de disconteringsvoet moet gelijk gesteld worden aan de toegerekende rente;
• Voorzieningen ter bestrijding van verwachte tekorten in grondexploitaties moeten worden gepresenteerd als waardecorrectie op de post Bouwgrond in exploitatie en
• Jaarlijkse herziening van de grondexploitaties.

Deze wijzigingen beogen een scheiding aan te brengen tussen publieke investeringen in de openbare ruimte en de investeringen die verband houden met de aankopen van gronden, het bouwrijp maken van grond en de uitgifte van bouwgronden. Een deel van de publieke investeringen kan worden toegerekend, voor zover ze voldoen aan de criteria van proportionaliteit, profijt en causaliteit. De voorinvesteringen in de publieke ruimte worden niet langer volledig gefinancierd uit de grondexploitaties. Hierdoor worden de risico’s die samenhangen met grondexploitaties kleiner en is er daardoor minder benodigd weerstandsvermogen en minder reserves benodigd. Daarnaast komt de (meerjaren) begroting structureel beter op orde doordat er rekening wordt gehouden met de rentelasten en afschrijvingen en waardoor er ruimte ontstaat voor vervanging.  
Deze wijzigingen zijn  meegenomen bij de herziening grondexploitaties 2016 en ook in deze jaarrekening.  De projecten waarbinnen alleen in de openbare ruimte dan wel gebouwen wordt geïnvesteerd zijn onder de Materiële vaste activa gebracht (Woonschepenhaven, Revitalisering  Winschoterdiep, Paddepoel Zuid Oost Herstructurering, Bessemoerpark en Grote Markt Forum).  

De totale omvang van de boekwaarde van de grondexploitaties bedraagt per 31 december 2016 circa 318 miljoen euro . De boekwaarde inclusief voorziening  is als volgt samengesteld:

• 71 miljoen euro grondexploitaties;
• 247 miljoen euro Meerstad.

Grote, complexe of risicovol euro e grondexploitaties zijn Meerstad, Europapark (inclusief station en Kempkensberg), CiBoGa, Westpoort, Grote Markt, Eemskanaalzone en de Oosterhamrikzone. Daarnaast zijn een aantal kleinere grondexploitaties zoals Reitdiep fase 3 en 4, Oosterparkstadion, Eemspoort, Eemspoort Zuid. In de herziene grondexploitaties 2016 ( vastgesteld in mei 2017) en de jaarrekening 2016  is een uitgebreide toelichting opgenomen over de actuele stand van zaken van de grondexploitaties.

De grondexploitaties worden jaarlijks herzien. Ten behoeve van de herziening wordt de programmering en de te hanteren parameters herijkt. In de komende herzieningen van grondexploitaties komen we terug op de gevolgen hiervan voor de betreffende grondexploitaties en op de mogelijkheden die ontstaan door het benutten van kansen. . Ook gaan we bij de herziening nader in op de ontwikkeling van de risico’s van de grondexploitaties. Bijzonder aandachtspunten hierbij zullen met name de voortgang in de uitgifte van kavels voor bedrijventerreinen en woningbouw zijn een aantal bijzondere risico’s zoals  de samenwerkingsovereenkomst Oosterhamriktracé tussen de gemeente Groningen en Nijestee en het effect hiervan op de grondexploitatie Oosterhamrikzone.

Voor de ontwikkeling van de stad zijn inmiddels forse investeringen gedaan in het verwerven en bouwrijp maken van gronden zowel binnenstedelijk als ook in de uitleggebieden. Voor de toekomst zijn een viertal grondexploitaties te typeren:

1. Gebiedsontwikkeling binnenstad (Oosterhamrikzone, CiBoGa, Europapark, Eemskanaalzone en toekomstige Suikerfabrieklocatie);
2. Gebiedsontwikkeling wonen uitleglocaties (Meerstad en Reitdiep fase III en IV;
3. Bedrijventerreinen (Westpoort, Zernike, Eemspoort en Eemspoort-Zuid);
4. Speciale ontwikkelingen zoals de Grote Markt en mogelijk ook het Stationsgebied in de nabije toekomst.

De focus in de komende jaren ligt met name op de afzet van gronden in de gebiedsontwikkeling binnenstad en de bedrijventerreinen. Om de risico’s te managen van deze investeringen is het noodzakelijk om de investeringen te koppelen  aan de afzetverwachting van gronden in de komende periode. Verder zal in de komende jaren de investeringsomvang in het bouw- en woonrijp maken van gronden binnen de grondexploitaties substantieel dalen ten opzichte van voorgaande periode. De investeringen zijn met name gericht op het verder bouwrijp- en woonrijp maken van de gronden, zodat de gronden verkocht kunnen worden. Naar aanleiding van de accountantscontrole zullen we bij de herzieningen 2017 met name de raming van de nog te maken kosten en te realiseren opbrengsten tegen het licht houden en op basis van de uitkomsten een beoordeling maken van de toereikendheid van de voorziening grondexploitaties.

Het verwachte verloop van de grondexploitaties op basis van de herzieningen 2016  ziet er als volgt uit

* Gedurende de afgelopen 20 jaren heeft u ter dekking van verwachte tekorten op gebiedsontwikkelingen middelen ter beschikking gesteld. Het gaat om met name middelen voor CiBoGa (36,6 miljoen euro), Oosterhamrikzone (17,9 miljoen euro), Westpoort, (met name de ontsluiting A7 en doorgaande weg, 29,3 miljoen euro, Europapark 33,7 miljoen euro, Europapark Station 17,1 miljoen euro en Grote Markt Oostwand 26,3 miljoen euro) Deze middelen zijn in de afgelopen jaren administratief verwerkt in de boekwaarde. Bij de slotcalculatie wordt doorgaans de definitieve balans opgemaakt en het eindresultaat opgemaakt. Op basis van de nieuwe notitie grondexploitaties worden deze middelen nu apart gepresenteerd als correctie op de boekwaarde.